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國土資源行業科研專項研究情況介紹(一)
2015-6-9   瀏覽:40353
 
 

 

國土資源行業科研專項研究情況介紹(一)

----新技術條件下低丘緩坡山地開發政策機制研究

    根據國土資源部辦公廳《關于下達2013年度公益性行業科研專項項目計劃的通知》(國土資廳發〔2013〕12號)文件,中國土地礦產法律事務中心、云南省國土規劃整理中心、云南財經大學、東南大學、北京大學、中國科學院地理科學與資源研究所、中國測繪科學研究院等單位協作開展的《低丘緩坡山地開發土地規劃與監管技術和示范》項目(項目編號:201311001)正式下達。該項目起止年限為2013年1月至2015年12月,目前已通過中期專家評審,將于2015年底進行課題驗收。

    為進一步提升項目社會效益,對項目進展情況以及部分階段性成果進行介紹如下:

    一、課題研究基本情況

    《低丘緩坡山地開發土地規劃與監管技術和示范》課題下的《新技術條件下低丘緩坡山地開發政策機制研究》課題,相關申報和研究工作由國土資源部法律評價工程重點實驗室具體承擔。課題總體目標是:面向我國山區社會經濟發展和城鎮化建設對低丘緩坡山地開發利用的現勢需求,探索低丘緩坡山地開發利用土地管理及生態環境保護的現有政策及其相互關聯,科學、客觀評價低丘緩坡山地開發利用政策實施效果,制定低丘緩坡山地開發利用政策評價技術導則。全面調研了解低丘緩坡山地開發利用實際情況基礎上,結合云南低丘緩坡山地開發利用項目實施、示范區建設相關技術導則的探索,研究規范低丘緩坡山地開發利用管理制度體系設計。及時總結低丘緩坡山地開發利用政策實施經驗,結合其他地方的實踐情況,梳理分析形成國家層面促進低丘緩坡山地開發利用的政策建議。

    課題目前形成的成果主要包括:《我國低丘緩坡山地開發利用法律法規及政策文件匯編》、《國外山地開發利用研究成果》系列之一、《低丘緩坡山地開發利用政策問題分析報告》、《云南低丘緩坡山地綜合開發利用調研報告》、《云南大理低丘緩坡山地綜合開發利用調研報告》、《探索制度+科技低丘緩坡開發利用管理新機制》、《低丘緩坡山地開發政策評價技術導則(建議稿)》等。

    二、項目成果選編

    (一)《云南低丘緩坡山地綜合開發利用調研報告》節選

    為了探索我國山地丘陵地區工業化、城鎮化和農村新居建設用地的科學布局,合理利用土地,更有效地保護優質耕地,促進節約集約用地。近幾年國土資源部部署試點探索低丘緩坡荒灘等未利用土地的綜合開發利用,先后批復云南、浙江、寧夏、廣西、貴州、福建、湖北等地開展低丘緩坡開發利用試點,并印發《關于低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點工作指導意見》。為進一步了解低丘緩坡土地綜合開發利用的探索情況,法律中心實驗室于2013年3月、7月分別赴云南開展調研,現將有關調研情況匯報如下。

    一、云南開展低丘緩坡土地綜合開發利用的總體情況

    自2011年年底國土資源部明確鼓勵進行低丘緩坡地綜合利用開發,特別是先后在湖北、貴州、云南等地部署了試點,掀起了各地開展低丘緩坡土地綜合利用的熱潮。云南素有“九分山、半分地、半分水”之稱,山區、半山區占全省國土面積94%,壩區僅為6%。隨著城鎮化的不斷加快,云南全省10萬平方公里以下的壩區耕地建設占用達30%,而目前,云南的城鎮化率僅為36%。為在保護耕地的前提下,推進云南的城鎮化水平,云南提出“守住紅線,統籌城鄉,城鎮上山,農民進城”的政策,積極探索低丘緩坡土地的綜合開發利用。

    目前云南已部署開展低丘緩坡土地綜合開發利用試點項目區110個、20萬畝,并初步探索了十種城鎮上山類型,提出了“三個一批”的低丘緩坡土地開發思路。

    十種類型分別是:一是以大理為代表的具備向山地布局條件的中心城市,推進山地城市建設;二是以昆明長水國際機場、麗江火車站為代表的基礎設施建設項目,向適建山地布局;三是以宜良、普洱工業園區為代表的工業用地,實現“保護耕地,工業上山、上坡”; 四是以騰沖、版納為代表的影視、康體、休閑度假等文化旅游產業,推進向山地發展;五是以磨憨、瑞麗為代表的口岸建設用地,向適建山地布局;六是以楚雄職教中心、彌勒中學為代表的教育事業用地,建設“山地校園”、“坡地校舍”; 七是以綠春縣為代表的地質災害防治重點地區,結合地災治理工程,削峰填谷、推石造地,實現“減負降壓、拓展新區”;八是以馬龍縣現代農業產業園為代表的現代農業產業園區,充分利用山地發展種植業、養殖業、林業等現代大農業科研觀光項目建設;九是以水電、風能和大型水利設施建設為代表的能源項目用地,選擇適建山地進行移民安置,確保移民“搬得出、穩得住、能致富”;十是以富源、昆鋼大紅山礦區為代表的礦村共建社會主義新農村、構建生態和諧礦區,增加農村群眾收入,完善公共服務體系。

    所謂“三個一批”則分別指啟動一批、提升一批和儲備一批。據介紹,云南省在2011~2012年初啟動實施一批國家級和省級試點項目,于2012年5月錢完成場地平整等前期一級開發工作,2013年底前完成試點工作。總體要求是嚴格控制項目區建設用地規模,不得占用良田好地,占用耕地不超過用地總規模的30%。提升一批,是指在總結的十種類型中已完成項目經驗的基礎上不,把十種類型中未完成的項目納入試點,總結提升十種類型的成效和經驗,特別是總結項目在地質災害防治、基礎設施建設、引導工業和城鎮建設向山地布局、生態保護與治理等方面的經驗,提煉一批低丘緩坡土地綜合開發利用的典型和示范項目。儲備一批。在2012年6月前,各試點縣(市、區)編制完成低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃,統籌安排綜合開發利用試點項目區塊,科學合理確定建設開發的項目區范圍和建設期限,做好與城鄉建設、產業發展、環境保護等相關規劃的協調銜接,提出后續試點項目計劃,納入項目儲備庫。

    二、云南低丘緩坡土地綜合開發利用取得的成效

    經過兩年多的實踐,云南的低丘緩坡土地綜合開發利用初顯成效,具體表現為:

    (一)結余壩區建設用地指標,推進城鎮化建設

    根據省內低丘緩坡土地綜合開發利用試點的部署,在省國土資源廳的組織下,全力推進高效完成“三規聯審”和土地利用總體規劃調整完善,全省壩區調出建設用地22萬余畝,山區新增建設用地81萬余畝,全省建設用地總規模增加229萬畝。另據云南省國土資源廳提供的數據,截至2012年,全省已開工建設的山地項目58個,涉及14個州(市),總規模62.51萬畝,新增建設用地規模32.19萬畝,第一期開發面積9.40萬畝,到位資金159.31億元,投入資金97.2億元,場地平整面積3.58萬畝,已經入駐項目約236個。

    (二)城鎮上山,促進用地方式轉變

    云南的低丘緩坡土地綜合開發利用有利于推動用地的三大轉變:一是從主要占用耕地、平地搞城鎮建設,轉變為向山地坡地要建設用地,實現城鎮上山、工業上山;二是從“攤大餅”式建設城鎮,轉變為建設山地城鎮、實現城市組團型發展;三是從粗放擴張向親近自然、打造與自然地貌有機結合的城鎮風貌轉變,讓“城在山中、山在城中、房在林中、人在綠中”的理念體現在現代城市規劃的指導思想中。通過“三個轉變”,使未來城鎮發展做到土地資源節約、經濟文化繁榮、生態環境優美、人與自然和諧。

    (三)政策支持,規范實施

    云南省政府出臺了一系列政策措施,包括要求各地政府要抓緊完成土地利用總體規劃、林地保護利用規劃、城鎮近期建設規劃的調整完善和制定工作;強化壩區耕地保護,原則上將壩區80%以上的現有優質耕地和山區連片面積較大的優質耕地劃為基本農田,實行永久保護,對在1平方公里以上、平均海拔在2500米以下壩區內占用耕地(含園地)的,除按照規定補充耕地或繳納耕地開墾費外,還需按照所在區域新增建設用地土地有償使用費的20倍征收耕地質量補償費,專項用于基本農田保護、適建山地公共基礎設施建設和前期開發等;對使用未利用地的工業項目,土地出讓金最低標準可按照《全國工業用地出讓最低價標準》的10%~50%執行。

    二)《云南大理低丘緩坡山地綜合開發利用調研報告》節選

    按照國土資源部公益性行業科研專項“低丘緩坡山地開發土地規劃與監管技術和示范”項目進度安排,2014年5月4日-10日國土資源部法律評價工程重點實驗室赴云南省大理市該項目子課題六“新技術條件下的低丘緩坡山地開發政策機制研究”的實地調研。

    調研組先后考察了正在實施的海東開發區、創意工業園區、金尚街區、上登工業園區項目,以及即將實施的滿江南山項目區,詳細了解了海西區耕地保護措施及落實情況。參加了海東開發管理委員會組織的和大理市國土資源局組織的專題座談會,低丘緩坡山地開發利用涉及的發改、規劃、住建、林業、環保、水利、氣象、統計等有關管理單位參加了專題座談,就不同部門在項目立項、申報、實施、監管等環節中的相關職責進行分析探討。調研組還與大理市大理鎮才村等有關鄉鎮工作人員和村民進行了面對面座談。現將調研情況匯報如下。

    一、大理市低丘緩坡山地開發總體概況

    (一)大理市基本情況

    大理市位于云南省滇西中部,總面積1815平方公里,其中山地面積1278.8平方公里,占總面積的70.5%;壩區面積286.2平方公里,占總面積的15.8%;洱海水域面積250平方公里,占總面積的13.7%。大理古城及現有建成區、耕地等主要分布在洱海以西(當地俗稱海西),洱海以東(海東)則多以荒山或未開發的貧瘠山地為主。大理市轄區內共有11個鄉鎮、一個經濟開發區、一個省級旅游渡假區,共有65萬多人口,65%以上為白族。截止2013年大理市建成區面積約為44平方公里,城鎮化率約為60%,近5年來,大理市共辦理了近2萬畝的農用地轉用手續,年土地出讓金20億元左右。

    (二)大理市低丘緩坡山地開發項目總體情況

    自2003年9月實施大理滇西中心城市建設和“兩保護、兩開發”戰略以來,大理州、市政府進一步統一思想,通過調整規劃,推進基礎設施建設等,為大理市低丘緩坡山地開發利用奠定良好基礎。2009年3月省人民政府召開大理專題工作會議,明確提出“著力加快海東開發,打造高原山地生態城市,力爭15年左右時間,把海東片區打造成為科學發展的樣板、生態城市的樣板和國際化的康體休閑度假城市樣板”的總體要求和目標。

    大理市根據云南省、大理州的總體部署和要求,近幾年積極推進大理海東片區低丘緩坡山地的開發利用,按照云南省低丘緩坡山地開發辦公室的要求,組織低丘緩坡項目實施方案的申報。此次調研中,即先后參觀考察了大理市獲批的8個山地開發項目,包括海東方項目區(451.2公頃)、金尚街區(21.87公頃,328畝)、滄耳路苑(5.5公頃)、海東物流園區(510公頃,5.1平方公里)、創意工業園區、創意經濟園區(202公頃,3030畝)、(下和)海東新城上山(1503.35公頃) 上登工業園區(655.05公頃)(合計2158.40公頃)、滿江南山項目區(593.09公頃)等,共計3936.56公頃。用地范圍涉及大理市海東、下和、上登等區域。

    在用地報批上,根據《海東新城區控制性詳細規劃》的布局和安排,海東新城總面積將達6462公頃(64.62平方公里),中心城區面積為3088公頃(30.88平方公里)。截止目前,大理市已累計上報10批593.73公頃(8905.97畝)土地和8批208.66公頃(3129.95畝)林地報件,并已全部獲批;成功掛牌出讓土地271公頃(4065畝),行政劃撥50.8公頃(762畝)。其中,海東中心城區片區內,已完成16個建設項目。2014年計劃組織新開工項目35個,完成新征地2146.67公頃(3.22萬畝),完成道路建設45.46公里,給排水管網鋪設62.89公里,鋪設電力專線34.1公里。

    二、大理市低丘緩坡山地開發利用取得的經驗和成效

    (一)大理市低丘緩坡山地開發積累一定經驗

    一是方向明確,政策清晰。大理滇西中心城市建設和大理市的城鎮上山、工業上山目的旨在通過開發海東、開發低丘緩坡山地,實現保護洱海、保護海西、保護大理古城的目的。圍繞前述目的,2012年3月,大理州委、州政府專門出臺了《中共大理州委、大理州人民政府關于加快海東山地城市開發建設的意見》(大發[2012]10號),同年大理市委、市政府發布《關于貫徹落實〈中共大理州委、大理州人民政府關于加快海東山地城市開發建設的意見〉的實施意見》(大市發[2012]24號),海東開發建設領導組辦公室針對項目申報審批印發了《大理海東開發管理委員會項目審批服務中心運行管理辦法(試行)的通知》(海開辦發[2012]1號),具體明確了海東山地開發項目申報、審批、實施的步驟、流程及具體要求。

    二是規劃先行,統籌引導。為規范大理市低丘緩坡山地開發項目的實施,避免滿山亂挖的現象,大理市堅持以規劃為引領、規劃為龍頭進行統籌布局,以《大理滇西中心城市總體規劃(2009-2030)》、《大理市城市總體規劃修改(2010-2025)》為統領,按照建設山地城市的技術要求,開展城市建設總體規劃、土地利用總體規劃、林地保護利用規劃的修改調整,并對《大理市海東片區規劃》進行修改提升,合理確定控制范圍、發展控制區等,同時組織編制《海東新城區控制性詳細規劃》、大理中心新城片區內相關的村莊規劃以及上和村宅基地、安置地修建性詳細規劃等。并專設海開委城鄉規劃委員會、規劃建設管理委員會、城市規劃管理綜合執法局、調整充實了大理海東開發規劃建設專家委員會,實現規劃審批、規劃執行、違規查處全程嚴格把關。

    三是部門協同,齊抓共管。為指導云南低丘緩坡山地的開發利用,云南省國土資源廳專門成立低丘緩坡山地開發辦公室,負責全省低丘緩坡山地項目實施方案的審批、指導及監管等工作,同時各縣(區)成立相關領導小組,負責區域內具體項目的組織申報和落實。大理市為規范片區內的低丘緩坡山地開發項目,成立了海東開發建設領導組,設領導組辦公室,成立海東開發管理委員會、項目審批服務中心等組織實施部門。其中,項目審批服務中心實行“部門派駐、駐地審批、包干報批、跟蹤問效”的“一站式”行政審批服務運行機制,中心工作人員分別由大理州、大理市發改局、國土資源局、規劃局、住建局、林業局、環保局等部門派駐,由派駐部門和管理委員會雙重管理。派駐人員代表本部門對職責范圍內受理的審批事項,從立項、審批、報批、實施、監督等實行全過程服務。并簡化了項目省報流程,如海東開發建設項目可由海東開發管理委員會直接報州規委會審查,大理市授權海東開發管理委員會核發建設項目“三證一書”,即《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設施工許可證》、《建設項目選址意見書》,實行行政許可專用章制度,由此,大大提高行政審批效率,避免了申請人多次往返不同部門的煩瑣。

    (二)大理市低丘緩坡山地開發取得初步成效

    大理素有美麗山城之稱,山多壩區少為其顯著特點,壩區耕地更是尤為珍貴,而城市建設步伐、城鎮化推進步伐又勢不可擋,使得保護和開發的矛盾日趨激烈。通過大理市的實施情況看,“低丘緩坡山地開發”在一定程度上緩解了這一矛盾。

    1.海西區建設用地指標外移,有效保護了壩區內有限耕地

    大理現有耕地主要集中于海西區,海西區內共有耕地13萬6千多畝,其中90%為永久基本農田,為有效保護海西寶貴的耕地,一是通過海東低丘緩坡山地的開發利用,實現園區向山地布局,項目向山地聚集,城鎮朝山坡走,從而達到少占、不占海西優質耕地和基本農田,為保護大理古城、歷史文化、民族文化和田園風光騰出空間。二是根據大理市城市總體規劃的部署,一方面將海西新增建設用地指標外移,在海西區內不得新建各類建設項目,另一方面海西區內嚴格劃定禁建區,禁建區內不得開新項目,靠近洱海的禁建區,不僅要求不得新建建設項目,同時要求宅基地也逐步退出,以生態保護為主。三是通過貫徹落實耕地保護條例,加強了對海西區內的衛片監拍,按月進行巡拍,發現可疑圖斑及時處理,并賦予鄉鎮土地執法部門一定執法權和執行權,強化鄉鎮領導土地違法懲治力度,由此有效制止了違法用地的開工建設,僅2013年即查處了160塊違法圖斑,拆除6萬多平方米違法用地。

    2.城鎮工業上山,促進了用地方式轉變

    從大理市近兩年低丘緩坡山地開發利用實施的情況看,在用地方式上主要實現了三大轉變:一是從主要占用耕地、平地搞城鎮建設,轉變為向山地坡地要建設用地,實現城鎮上山、工業上山。二是從“攤大餅”式建設城鎮,轉變為建設山地城鎮、實現城市組團型發展。三是從粗放擴張向親近自然、打造與自然地貌有機結合的城鎮風貌轉變,讓“城在山中、山在城中、房在林中、人在綠中”的理念體現在現代城市規劃建設中。大理市通過“三個轉變”,實現了大理新城區建設朝著土地資源節約、經濟文化繁榮、生態環境優美、人與自然和諧的方向發展。

    3.通過山地開發利用,拓展了城市發展空間

大理市轄區內共有1815平方公里,但是目前可開發利用的主要是壩區部分的土地,面積僅為286.2平方公里,占大理市總面積的15.8%,而壩區內主要包括大理古城、下轄11個鄉鎮村村莊用地及耕地,發展空間非常有限。如果按照傳統城市化發展的要求,城市建設勢必將占用耕地或擠占古城、村莊用地。而通過低丘緩坡山地開發利用政策的實施,改變了以往城市發展向壩區拓展的傳統模式,而轉向想荒山要建設用地,向荒山要城市空間的新發展模式,實現了既保護有限耕地,不影響農民百姓基本居住,又拓展城市空間的多贏格局。


 
 
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