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”以稅節地“應統籌推進--對浙江實踐樣本的調研與思考
2015-5-19 信息來源:中國國土資源報 作者:鐘驍勇 瀏覽:41300
 
 

 近年來,隨著經濟發展和城市規模不斷擴大,土地價值迅速增長,原有城鎮土地使用稅等級稅額標準與當前區域社會經濟發展繁榮程度明顯已不相適應。 
   浙江省自 2012 年以來先后對 16 個市、縣分兩批次開展以調整城鎮土地使用稅促進土地節約集約利用的試點工作,用“以畝產論英雄”的稅收手段倒逼企業節約用地。這里以浙江的實踐為樣本,對“以稅節地”模式的運作方式、成效與問題略作分析,并給出相應的政策建議。 
   差別化的稅收減免政策,建立在以“畝產”為核心的評價體系上 
   浙江省的試點地區均在以工業用地畝產為核心的綜合評價體系上,實施差別化的稅收減免,同時嚴格項目準入,電力、金融、煙草和房地產等壟斷和限制性行業不列入減免范圍。對存在主要污染物排放指標超標和違法排放現象、存在重大安全責任事故、存在違法用地情況以及單位能耗超標的企業,實行一票否決,不予減免。 
   例如:紹興縣根據上一年畝產稅收的情況,將考評企業劃分為激勵類、提升類、一般類和其他類四大類,設置差別化的稅收減免政策,其中激勵類和提升類給予的稅收減免力度大。海寧市將企業按照上年的畝產效益評價結果分為三類,其中發展提升類和整治提升類減免力度大。 
   除了減免稅收,各地還有相應的財政獎勵措施。安吉縣實行“高征高獎”政策,對在建設期內基本完成建設任務的企業,設置兩年創業保護期,保護期內征收的城鎮土地使用稅按縣得部分50%獎勵給企業,獎勵范圍是開發區畝均稅收在 9 萬元~12 萬元(含)以上、其他鄉鎮畝均稅收在 7 萬元~10 萬元(含)以上的企業。 
   2014 年 9 月,浙江出臺文件,將試點經驗在全省范圍內推廣。 
   讓低效用地變得“燙手”,倒逼發展方式轉變 
   “以稅節地”增加了低效用地持有成本,提高了當地經濟發展的質量和效益。 
   最突出的效益是促進了工業用地節約集約利用。截至 2014 年 5 月,海寧市共騰退低效用地57 宗 1418 畝,優化配置后將極大地提升畝產效益。2012 年~2014 年 4 月,安吉縣共盤活土地3591 畝,近 3 年總供地率為 85.32%,位居湖州市第一。2010 年~2012 年,紹興市共盤活存量建設用地 2.79 萬畝,占同期土地供應總量的 28%,累計實現工業利稅 1887.7 億元,年均增長 11.9%。 
   與此同時,城鎮土地使用稅試點改革提高企業的用地成本,激發了企業轉型升級的緊迫感和危機感。海寧市在首輪考評中列入 C 類(落后淘汰類)的 83 家企業,目前已有 13 家關停、7 家完成兼并重組、8 家進行了技術改造。安吉縣對畝均稅收、畝均增加值分別達到 10 萬元以上、60萬元以上,節能減排達到縣定標準,入庫稅收超過轉型升級前縣得部分的企業第一年獎勵 100%,第二年獎勵 50%。 
   城鎮土地使用稅試點改革中,畝產稅收貢獻的綜合評價體系包括了對企業節能環保指標的考核,以促進企業提高自身的節能環保能力。海寧市 2013 年單位 GDP 能耗下降 4.05%,高于全省0.35 個百分點,有力地保護了生態環境,提高了發展的環境容量;紹興市 2012 年化學需氧量、氨氮、二氧化硫等主要污染物排放量分別比 2010 年累計下降 6.68%、6.90%和 7.71%,以“醬缸、酒缸、染缸”聞名的市內河道水體正在發生良性變化。 
   免稅范圍有待調整,后期監管還須加強“以稅節地”在浙江作為試點運行良好,但作為新生事物,仍有不少問題需要統籌考慮。 
   公益性用地免稅范圍過寬。浙江的試點已經停止執行當地之前下發的各項城鎮土地使用稅優惠政策,但國家政策性優惠依然繼續執行。2006 年 12 月實施的《城鎮土地使用稅暫行條例》對國家機關、人民團體、軍隊、由國家財政部門撥付事業經費的單位以及公園、廣場、綠化帶等公共基礎設施免稅。由于政府機關等公益性單位用地屬于劃撥性質,且不需要繳納城鎮土地使用稅,土地浪費現象較為普遍。 
   對企業的實際影響還不夠明確。該稅種設置的初衷是調節土地資源的級差收益,促進節約集約用地。浙江試點的“以稅節地”主要是大幅提高征稅標準,同時根據畝產稅收進行差別化減稅,目的是通過經濟杠桿來引導企業節約用地。在純理論的維度上,這一政策無疑是科學的,但是在實踐中,城鎮土地使用稅在企業生產運營成本中所占的比重有多少?對其進行調整后,能在多大幅度上影響企業的生產經營活動?是否能真正促進企業自覺節約集約用地?這些都是政策完善過程中需要進一步研究清楚的。 
   政策運行有待建立長效機制。目前浙江試點地區工作的重點都放在畝產稅收考核、差別化減稅上,對于后期的項目用地監管和驗收并未出臺相關制度,部門聯動也大多體現在信息共享上,政策推進到后期,可能成為國土資源管理部門一家獨自承擔的工作。 
   考慮稅制改革的大背景,尋找可復制的長效機制 
   考慮到以上這些問題,“以稅節地”在大面積鋪開前需要在以下幾方面再下功夫: 

 結合改革背景,注重政策配套。目前我國的稅收體制處于調整變動期,如果未來房產稅和不動產稅等土地保有環節的稅種出臺,城鎮土地使用稅自身的功能和定位可能會隨之發生變化。因此,城鎮土地使用稅的調整,要放在國家稅制改革的大背景下推進,要考慮到不同稅種之間的關系,充分發揮稅制在土地制度改革中的配套作用。 
   尊重地方發展需求,考慮企業承受能力。調整城鎮土地使用稅要考慮當前的經濟形勢,2015年經濟工作的主要任務仍是穩增長。調整城鎮土地使用稅政策時,要充分尊重地方發展的需求,考慮企業的承受能力,根據行業特點出臺差別化的稅收管理辦法,實現節約資源與經濟發展的雙贏。尤其對于成長初期、符合國家政策導向的新興產業,應為其發展提供充足的空間。 
   積極設置新試點,探索可復制推廣的模式。“以稅節地”在東部發達地區試點取得了一定成效,但該政策在中西部地區能取得怎樣的效果猶未可知。建議在中西部地區選擇條件成熟的地點,適時布置新的試點。同時,加強政策的橫向和縱向研究,一方面加強不同地區之間的對比研究,分析政策推廣的可行性和限制條件;另一方面,深入企業調研,了解政策的實際功效和調整范圍,盡快探索出一條可復制、可推廣的模式。 
   擴大適用范圍,建立低效企業退出機制。調整城鎮土地使用稅應考慮將政府機關等公益性單位納入征稅范圍,以稅收手段建立對公益性劃撥用地的約束機制,同時,結合農村土地制度改革的背景,考慮將農村集體經營性建設用地納入征稅范圍,防止“炒地皮”現象從工業用地轉移到農村集體經營性建設用地上。考慮到后期監管,還應針對畝產效益過低企業建立相應的退出機制,在土地節約利用的同時,實現產業結構的調整轉型。


 
 
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